O TCU (Tribunal de Contas da União) decidiu que não houve irregularidade na atuação do governo federal durante a 2ª gestão do presidente Luiz Inácio Lula da Silva (PT) no seguro de exportação de bens e serviços para obras em Cuba e Moçambique.
Um modelo diferente do seguro foi aplicado nas operações de financiamento realizadas em governos do PT para obras de empresas brasileiras no Porto de Mariel e na Autopista Nacional, ambos em Cuba; e na barragem de Moamba Major, em Moçambique. Eis a íntegra do acórdão (PDF – 2 MB).
O caso foi analisado pela Corte na 3ª feira (5.mar.2024). Os ministros não julgaram a operação de crédito do BNDES (Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social), que é outro processo que ainda será julgado. Avaliaram a conduta da Camex (Câmara de Comércio Exterior da Presidência da República), do Cofig (Comitê de Financiamento e Garantia das Exportações) e da STN (Secretaria do Tesouro Nacional).
A representação tratava da aprovação por esses órgãos de uma nova forma de pagamento do prêmio de seguro de crédito à exportação, conhecida como modalidade ongoing. Como funciona: o seguro é pago pelo importador e usado para resguardar o FGE (Fundo de Garantia à Exportação), que assume eventual falta de pagamento das prestações do empréstimo.
Esse modelo foi adotado apenas para as obras em Cuba e em Moçambique.
São 3 as formas de pagamento do prêmio do seguro:
- à vista (up front) – feito antes da liberação do financiamento do banco;
- em parcelamento (as drawn) – pago a cada desembolso do financiamento feito pelo banco;
- de forma parcelada a cada repagamento (ongoing) – que consiste no pagamento do prêmio somente depois da liberação integral do empréstimo.
Nos modelos up front e as drawn, o financiamento só sai depois do pagamento do prêmio do seguro. No 1º caso, não há desembolso do banco sem o recebimento do seguro. No 2º, as parcelas do financiamento já descontam o prêmio. Já no ongoing, o pagamento do prêmio é feito posteriormente ao recebimento do empréstimo –é o que dá menor segurança para o credor.
O relator do caso, ministro-substituto Augusto Sherman Cavalcanti, afirmou que a modalidade expôs o patrimônio do FGE a possíveis e previsíveis impactos negativos. Ele entendeu que o modelo foi aprovado sem amparo legal e sem indicar os fatos e fundamentos jurídicos para que fosse desconsiderado parecer técnico da SBCE (Seguradora Brasileira de Crédito à Exportação) que vedava a modalidade.
“O Cofig aprovou a modalidade mediante análise caso a caso, mas a decisão foi submetida à Camex, o que em nada altera a responsabilidade dos integrantes do Comitê, responsáveis por possibilitar a adoção da nova forma de pagamento de prêmio do seguro de crédito à exportação, sem a devida fundamentação”, disse Sherman em seu voto.
Sherman votou por condenar 6 integrantes do Cofig que aprovaram o modelo do seguro em 2008 ao pagamento de multas individuais de R$ 50.000. No entanto, o relator foi vencido e só recebeu apoio do ministro Walton Alencar Rodrigues. Foram apresentados votos revisores pelos ministros Jhonatan de Jesus, Vital do Rêgo e Benjamin Zymler –a divergência aberta pelo 1º foi seguida pela maioria.
O plenário aceitou, por maioria, as justificativas que foram apresentadas pelos acusados:
- os integrantes do Cofig afirmaram que a legislação da época era omissa quanto às modalidades de pagamento do prêmio do SCE (Seguro de Crédito à Exportação);
- disseram também que o parecer técnico que existia da SBCE não poderia ser considerado como oficial, razão pela qual os ministros entenderam não haver irregularidade na aprovação do modelo.
“O Cofig, ao aprovar a modalidade ongoing para situações pontuais, simplesmente autorizou, em abstrato, a mera possibilidade de adoção de nova forma de pagamento do prêmio do SCE, especificando os eventuais casos em que tal modalidade seria cabível. Não há por parte do Cofig nenhuma deliberação definitiva ou mesmo indicação de aplicabilidade da modalidade ongoing em relação a qualquer caso concreto. Desse modo, mostra-se frágil a afirmação de que a decisão do colegiado expôs o patrimônio do FGE a possíveis e previsíveis impactos negativos”, disse Jhonatan de Jesus em seu voto, concluindo pela falta de ilegalidade na conduta dos integrantes do Cofig.
Com o entendimento, o processo que trata do seguro para as obras foi arquivado e os integrantes do Cofig isentos de qualquer punição.
Charutos cubanos também eram garantia
O TCU não analisou o empréstimo em si para as obras em Cuba, suas regras nem as outras formas de garantia apresentadas para evitar o calote. Pelas operações de financiamento firmadas para obras no país, eram 3 modos de garantia:
- SCE (Seguro de Crédito à Exportação), cujo prêmio do seguro ampara o FGE (Fundo Garantir de Exportação);
- carta de crédito irrevogável, não confirmada, emitida pelo Banco Nacional de Cuba ou qualquer outro banco cubano aceitável pelas partes;
- recebíveis produzidos pela indústria estatal de tabaco do país, famosa pela fabricação dos charutos.
Embora a Corte tenha se debruçado apenas sobre a 1ª forma de garantia, o TCU classificou como de “baixa qualidade as contragarantias acordadas”. O relator do caso disse que além dos recebíveis de charutos, uma das operações tinha como garantia as futuras receitas do Porto de Mariel.
“Os valores, em ambos os casos, seriam depositados em banco cubano, sendo que o usual nesses casos, diante dos altos riscos envolvidos, seriam fluxos externos de recebíveis depositados em banco fora de Cuba. Com isso, incorreu-se em 100% do risco soberano, situação única dentre todas as operações de financiamento à exportação de serviços de engenharia realizadas pelo banco”, disse em seu voto.
O Poder360 noticiou em janeiro de 2022 que o governo cubano apresentou como garantia para empréstimo de US$ 176 milhões do BNDES recebíveis da indústria estatal de tabaco do país. A ata da reunião da Camex que aprovou as condições em maio de 2010 deixa claro que as regras oferecidas aos cubanos foram excepcionais.
No caso dos recebíveis, por exemplo, o que se costuma aceitar são fluxos externos, como de importações a outros países. O que o governo brasileiro aceitou foram fluxos internos depositados em banco cubano, uma garantia muito mais difícil de ser executada em caso de inadimplência do que seria se o dinheiro estivesse fora de Cuba e pudesse ser bloqueado a favor dos credores.
De acordo com Sherman, é indiscutível a “evidente fragilidade das garantias fornecidas por Cuba, que eram basicamente fluxos internos de recebíveis gerados pela indústria cubana de tabaco a serem depositados em escrow account, aberta em banco cubano, sem qualquer controle por parte do governo brasileiro”.
Outros privilégios do empréstimo do BNDES para os cubanos foram:
- prazo de 25 anos para pagar, sendo o normal nesses casos 12 anos;
- prazo de equalização de taxas de juros em 25 anos, quando a praxe do banco é de 10 anos;
- 100% de cobertura do seguro para risco político, acima do teto usual de 95%.
A benevolência dos termos e a fragilidade das garantias acordadas deixou o Brasil no prejuízo em função do calote nos pagamentos de Cuba. Há um passivo acumulado do país com projetos do BNDES de US$ 671,7 milhões –R$ 3,3 bilhões na cotação atual–, conforme o Ministério da Fazenda informou ao Poder360 em janeiro.
Essa é a dívida vencida até 31 de dezembro de 2023 e inclui juros de mora (taxa aplicada sobre o valor do débito por não ter sido pago na data acordada). Os países negociam uma solução para o débito.
Lula se reuniu em 16 de setembro de 2023 com o presidente de Cuba, Miguel Díaz-Canel, depois do Debate Geral da Cúpula do G77 + China, em Havana. O encontro marcou uma reaproximação entre os 2 países. Naquele momento, o governo cubano já havia dito que não tinha como pagar as dívidas atrasadas e pediu ao Brasil uma maior flexibilidade.
Outro país que também deve ao Brasil por obras financiadas pelo BNDES é a Venezuela. Os recursos foram utilizados para obras de novas linhas do metrô de Caracas e de Los Teques, além de um estaleiro em Astialba e a Siderúrgica Nacional. A dívida em atraso do país ultrapassa US$ 800 milhões, o que equivale a R$ 3,9 bilhões.
Com a falta de pagamento, os recursos foram ressarcidos ao banco de fomento estatal por meio do FGE. Criado em setembro de 1997, o fundo é vinculado ao Tesouro Nacional. Em caso de inadimplência do importador –empresa ou país estrangeiro–, o dispositivo é acionado para ressarcir o débito. Na prática, quando alguma prestação não é paga pelo devedor, os recursos saem do Brasil.
Obras na América Central e na África
Outro processo julgado pelo TCU na sessão especial de 3ª feira (5.mar) tratou de empréstimos para obras em rodovias em países na América Central e na África. Foram analisadas 67 operações de financiamento à exportação de serviços rodoviários. Os empréstimos foram concedidos entre 2005 e 2014, nos governos dos petistas Lula e Dilma Rousseff.
Os países beneficiados foram: Angola, República Dominicana, Honduras, Guatemala e Gana. Assim como no processo sobre Cuba e Moçambique, a maioria da Corte descartou irregularidades e isentou gestores do BNDES de qualquer responsabilidade pela aprovação das operações. Eis a íntegra do acórdão (PDF – 9 MB).
O caso também foi relatado pelo ministro-substituto Augusto Sherman Cavalcanti, que afirmou que o BNDES falhou em processos de análise e acompanhamento dos pedidos de financiamento para exportações. Entendeu ser um erro grave da gestão do banco, que não questionava os dados apresentados pelos exportadores e “nem procurou saber quais itens eram exportados”.
O ponto central do processo era o fato de os recursos do BNDES, que deveriam ser usados apenas para financiar serviços e bens fornecidos por empresas nacionais, terem acabado sendo aplicados também em gastos locais.
Em média, o banco de fomento arcou com 87% de todos os gastos das obras, sendo que em alguns casos chegou-se a 100%. É altamente improvável que uma obra não use ao menos parte de itens comprados localmente, incluindo a mão de obra. Por isso, o TCU entendeu que bens e serviços estrangeiros acabaram sendo pagos com recursos brasileiros.
Sherman votou por responsabilizar e aplicar multa a 36 dos 47 funcionários do BNDES arrolados no processo, sendo que 6 deles também condenados à inabilitação ao exercício de função pública. Foi vencido pela maioria, que seguiu o voto revisor apresentado pelo ministro Vital do Rêgo, que é próximo do senador Renan Calheiros (MDB-AL) e do governo Lula.
A maioria da Corte entendeu não haver provas nos autos para responsabilizar o rol de citados no processo, que inclui gestores e técnicos do banco, e entenderam ser subjetiva essa atribuição. Argumentaram para isso que até 2016 não havia nenhuma regra que tratasse do tema. Assim, não há que se falar em “erro grosseiro” na conduta dos agentes do banco.
O TCU realizará uma 2ª sessão especial em 9 de abril para julgar processos envolvendo operações do BNDES. A relação das representações que serão analisados no novo julgamento extraordinário ainda não foi divulgada.
BNDES comemora decisão
O presidente do BNDES, Aloizio Mercadante, comemorou a decisão do TCU sobre o caso das obras rodoviárias. Em nota divulgada pelo banco, disse que o entendimento aperfeiçoará a atuação da estatal para a exportação de bens e serviços de empresas brasileiras.
Segundo Mercadante, ao reconhecer a ausência de irregularidades, o TCU “reforça a segurança jurídica sobre essas operações e joga luz sobre um tema que é alvo de ampla campanha difamatória”.
O BNDES afirmou na nota que tem uma taxa de inadimplência de 0,01% e que o banco não apoia obras estrangeiras ou projetos em outros países, mas o financiamento para bens e serviços de empresas brasileiras realizados no exterior.
Leia a nota do BNDES na íntegra:
“A relação colaborativa entre o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) e o Tribunal de Contas da União (TCU) tem sido fundamental para a retomada do BNDES como grande instrumento de fomento ao desenvolvimento nacional, como comprovam os dados do nosso balanço anual de 2023. O TCU, na presidência do ministro Bruno Dantas, já havia contribuído decisivamente para essa retomada ao parcelar a restituição dos empréstimos do BNDES ao Tesouro Nacional, o que permitiu reconstituir o caixa do Banco para alavancar o crédito.
“No ano passado, houve crescimento de 44% nas aprovações de crédito viabilizadas pelo BNDES, que totalizaram R$ 218,5 bilhões. Além disso, o BNDES apresentou crescimento em todas as demais fases de suas operações comparativamente a 2022, como consultas (R$ 270,8 bilhões, com aumento de 88%) e aprovações (aumento de 32%, atingindo R$ 174,5 bilhões), com a carteira de crédito expandida alcançando o valor de R$ 515 bilhões, o maior dos últimos cinco anos.
“Por isso, a decisão do TCU desta terça-feira (5), que busca aperfeiçoar a atuação do BNDES no financiamento à exportação de bens e serviços de empresas brasileiras, é mais um passo fundamental nesse processo de reconstrução do Banco.
“Ao reconhecer a ausência de irregularidade no financiamento do BNDES às exportações de bens e serviços, o TCU reforça a segurança jurídica sobre essas operações e joga luz sobre um tema que é alvo de ampla campanha difamatória. Além disso, propõe medidas que contribuem para a ampliação da transparência e da qualidade desses programas.
“O BNDES não apoia obras estrangeiras ou projetos em outros países. Da mesma forma, em nenhuma modalidade oferecida pelo Banco há envio de recursos para o exterior. A atuação do BNDES no financiamento à exportação de bens e serviços se dá exclusivamente para empresas brasileiras, gerando emprego e renda no Brasil.
“Ademais, todas as operações são resguardadas por garantias do Fundo de Garantia à Exportação (FGE), que só recebeu recursos públicos quando da sua constituição. Depois disso, o Fundo foi composto exclusivamente por prêmios pagos pelas próprias empresas exportadoras.
“O FGE foi constituído pela Lei 9.818/99 com aporte inicial do Tesouro Nacional equivalente a pouco mais de US$ 1 bilhão na época. Atualmente, apresenta Patrimônio Líquido de mais de US$ 8 bilhões.
“Destacamos que o BNDES possui uma taxa de inadimplência de 0,01%, uma das mais baixas do mercado financeiro e que o TCU tem sido parceiro fundamental na melhoria e no aperfeiçoamento dos mecanismos de transparência do BNDES. Em 2023, o BNDES foi eleito a instituição da Administração Pública Federal mais transparente em avaliação realizada pela Associação do Membros de Tribunais de Contas (Atricon) e pela CGU.
“Por fim, o TCU foi ouvido no processo de elaboração do Projeto de Lei nº 5.719/2023, que irá permitir o aprimoramento do BNDES no processo de financiamento vinculado à exportação de bens ou serviços nacionais. A proposta está alinhada com as principais práticas internacionais sobre o tema, notadamente a da OCDE, e dará ainda mais transparência e segurança jurídica aos processos adotados pelo BNDES, permitindo a retomada do financiamento à exportação de serviços.
“Parabenizo os servidores públicos do BNDES pela imensa contribuição ao desenvolvimento do Brasil.
“Aloizio Mercadante
Presidente do BNDES”.